Projeto de Lei que regula o sistema de controle interno dos Poderes

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      A Comissão de Juristas incumbida de elaborar propostas de aperfeiçoamento da gestão governamental e do sistema de controle da Administração Pública apresentou em seu relatório final (proposta 4, p. 24) uma minuta de Projeto de Lei que traça lineamentos normativos gerais para os sistemas de controle dos Poderes da União, dos Estados – do Distrito Federal – e dos Municípios.

      A Comissão de Juristas foi composta, inicialmente, pelos seguintes juristas: Ministro Bruno Dantas, do Tribunal de Contas da União, como Presidente, Conselheira Marianna Montebello Willeman, do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, Professor Carlos Ari Sundfeld, da FGV Direito SP, Professor Juarez Freitas, da UFRGS e Professor Sérgio Guerra, da FGV Direito Rio.

      Qual a opinião dos colegas sobre a minuta confeccionada? Estamos diante de uma proposta de Lei orgânica para o Sistema de Controle Interno Nacional?

      PROJETO DE LEI Nº , DE 2018
      (Do Sr. Rodrigo Maia)

      Regula o sistema de controle interno dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios previsto nos arts. 31, 70 e 74 da Constituição Federal.

      O Congresso Nacional decreta:

      CAPÍTULO I
      DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

      Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o sistema de controle interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, previsto nos arts. 31, 70 e 74 da Constituição Federal.
      §1º Cada Poder da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios organizará seu respectivo sistema de controle interno na forma de ato normativo específico, cuja edição observará aos ditames desta Lei.
      § 2º A organização do sistema de controle interno e a aplicação desta Lei, no âmbito do Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria Pública, dar-se-ão sem prejuízo das adaptações institucionais que a autonomia administrativa constitucionalmente assegurada a estes órgãos requeira em cada caso.

      CAPÍTULO II
      DA ORGANIZAÇÃO DO CONTROLE INTERNO

      Art. 2º O sistema de controle interno tem natureza permanente, funcionalmente vinculado à autoridade máxima respectiva, dotado de recursos orçamentários específicos e desempenhará suas atribuições com independência administrativa.
      Parágrafo único. Observadas as necessidades de cada Poder e ente federativo, o sistema de controle
      interno poderá estruturar-se em órgãos setoriais, que agirão sob a supervisão do órgão central do sistema
      controle interno.
      Art. 3º No âmbito de cada Poder da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o
      sistema de controle interno deverá compreender os seguintes níveis de controle:
      I – primeiro nível de controle: composto pelos próprios agentes públicos dos órgãos e entidades
      responsáveis pela gerência da execução dos programas e pela manutenção de medidas eficazes
      de controle interno;
      II – segundo nível de controle: composto pelas unidades de assessoramento jurídico, de supervisão
      do gerenciamento de riscos, de conformidade e de controle financeiro e orçamentário, bem como por
      eventuais unidades setoriais pertencentes ao respectivo sistema de controle interno; e
      III – terceiro nível de controle: composto pelo órgão central do sistema de controle interno do Poder da
      União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município correspondente, a quem compete a função de
      auditoria interna, podendo exercer, também, a execução direta das atividades de controle com maior
      materialidade, criticidade e relevância, bem como a orientação normativa e a supervisão técnica dos
      demais níveis de controle.
      § 1º Quando da instituição de níveis de controle, os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
      dos Municípios levarão em consideração os custos e os benefícios respectivos, proibindo-se a
      implementação de estruturas de controle que gerem custos que excedam os seus potenciais benefícios.
      § 2º Os responsáveis pelo sistema de controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
      irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência:
      I – ao Tribunal de Contas competente, sob pena de responsabilidade solidária;
      II – ao respectivo órgão do Ministério Público, nas hipóteses improbidade administrativa ou crime, sob
      pena de responsabilidade solidária quanto ao dano, falta grave para fins disciplinares e responsabilização
      criminal.
      Art. 4º O sistema de controle interno dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
      Municípios será composto por servidores públicos efetivos, recrutados por concurso público de provas
      ou de provas e títulos.
      Parágrafo único. Observadas as particularidades regionais e locais, é facultado a cada Poder a que se
      refere o caput, mediante Lei específica, estruturar o sistema de controle interno em:
      I – cargos de carreira específica;
      II – cargos efetivos de natureza isolada; ou
      III – cargos efetivos, situados no quadro funcional geral, com a atribuição de controle interno.
      Art. 5º O dirigente de órgão central do sistema de controle interno será nomeado pela autoridade
      máxima do respectivo Poder da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Municípios, e investido na
      função pelo mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzido, uma única vez, por igual período.
      Parágrafo único. A direção de órgão do sistema de controle interno será exercida, privativamente, por
      servidores públicos efetivos referidos no art. 4º desta Lei, gozando de estabilidade durante seus mandatos.
      Art. 6º Observados os estatutos funcionais específicos, é vedado aos dirigentes dos órgãos que
      compõem sistema de controle interno exercerem:
      I – atividade de direção político-partidária;
      II – profissão liberal;
      III – demais atividades que possam resultar em conflito de interesses com o ente federativo
      respectivo, na forma que dispuser o regulamento específico de cada Poder da União, dos Estados, do
      Distrito Federal e dos Municípios.
      Art. 7º É vedada a designação para exercício de função de confiança ou a nomeação para o exercício
      de cargo, inclusive em comissão, no âmbito dos órgãos integrantes do sistema de controle interno de
      que trata esta Lei, de pessoas que tenham sido, nos últimos cinco anos:
      I – responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva de Tribunal de Contas;
      II – punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo disciplinar por ato lesivo
      ao patrimônio público de qualquer ente federativo ou incompatível com a moralidade administrativa; e
      III – condenadas judicialmente em segunda instância:
      a) pela prática de improbidade administrativa; ou
      b) em sede de processo criminal, pelos crimes relacionados na alínea “e” do inciso I do art. 1º da Lei
      Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, excluídos os crimes culposos, aqueles definidos em
      lei como de menor potencial ofensivo e os crimes de ação penal privada.
      § 1o Serão exonerados os servidores ocupantes de cargos em comissão ou funções de confiança que
      forem alcançados pelas hipóteses previstas nos incisos I, II e III do caput deste artigo.
      § 2o As vedações estabelecidas neste artigo aplicam-se, também, aos membros de comissões de
      licitações.

      CAPÍTULO III
      DA FUNÇÃO E DA COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO

      Art. 8º O controle interno dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será
      orientado pelos princípios estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal e terá os seguintes objetivos:
      I – aprimoramento da qualidade e da relação entre custo e efetividade dos serviços públicos;
      II – criação de mecanismos que propiciem aos agentes políticos eleitos maior controle sobre os
      recursos públicos;
      III – fomento a um ambiente institucional propício para que a elaboração de políticas públicas e a tomada de
      decisão, por parte dos gestores, sejam informadas por dados e evidências;
      IV – uso do controle com base em evidências e de modo preferencialmente preventivo;
      V – neutralidade política no planejamento e exercício do controle, cuja realização objetiva e impessoal
      passa pela utilização, entre outras técnicas, de:
      a) matriz de risco que classifique, qualitativamente, os eventos danosos, a partir de critérios previamente
      estabelecidos de probabilidade e impacto;
      b) avaliação e fiscalização randomizada, com critérios previamente fixados em atos normativos específicos
      de cada Poder e esfera de Governo;
      VI – neutralidade competitiva na realização de medidas que impactem o setor privado;
      VII – valorização do princípio da segregação de funções;
      VIII – participação da sociedade na organização, avaliação e reforma dos serviços públicos;
      IX – atendimento prioritário, na forma de regulamento específico, às determinações oriundas do Tribunal de
      Contas respectivo, sob pena de responsabilidade pessoal;
      X – compromisso com a contínua e progressiva desburocratização administrativa, com a eliminação
      de formalidades desproporcionais ao risco enfrentado ou ao benefício esperado com a medida; e
      XI – incremento da oferta de serviços públicos em plataforma digital, na forma da lei.
      Art. 9º Sem prejuízo de outras atribuições conferidas por ato normativo específico, ao órgão central do
      sistema de controle interno incumbe:
      I – avaliar o cumprimento das metas previstas nas leis orçamentárias e a execução dos programas
      correspondentes;
      II – manter o portal da transparência do Poder ao qual estiver vinculado, priorizando a transparência ativa
      das informações públicas, bem como assegurar, nas informações públicas, sua exatidão, confiabilidade,
      integridade e oportunidade, na forma prevista na Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011 e na Lei nº
      13.709, de 14 de agosto de 2018;
      III – cumprir e fazer cumprir os deveres de transparência da gestão fiscal previstos,
      especialmente, nos arts. 48 e 49 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
      IV – fiscalizar e acompanhar a realização das despesas públicas nos aspectos de legalidade,
      legitimidade, economicidade, eficácia e eficiência, especialmente quanto à sua adequação com os
      condicionantes postos pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
      V – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres;
      VI – mediante controle concomitante, fiscalizar as concessões ou ampliações de incentivo ou benefício
      de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, velando por sua conformidade em relação à
      Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
      VII – antecipar-se, preventivamente, ao cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas
      antieconômicas e fraudes, promovendo apuração de responsabilidades quando identificadas irregularidades;
      VIII – adotar providências que se façam necessárias para a defesa do patrimônio público, instruindo e
      decidindo acerca de representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas à lesão ou
      ameaça de lesão ao patrimônio público, velando por seu integral deslinde, sem prejuízo da comunicação
      ao Tribunal de Contas respectivo ou ao Ministério Público competente, sob pena de responsabilidade
      solidária;
      IX – cooperar com os Tribunais de Contas na realização de avaliação, inclusive qualitativa, da
      gestão e governança dos órgãos e entidades de suas respectivas esferas de competência;
      X – elaborar plano de controle específico para empresas públicas, sociedades de economia mista e
      suas subsidiárias, garantindo a observância dos ditames da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016;
      XI – realizar auditorias periódicas nos programas de integridade dos órgãos e entidades da administração
      pública, devendo comunicar as respectivas conclusões ao Tribunal de Contas competente;
      XII – contribuir para o aperfeiçoamento contínuo da gestão pública e para a melhoria das políticas
      públicas prestadas à sociedade;
      XIII – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;
      XIV – promover a integração entre o sistema de controle interno, o Tribunal de Contas e o Ministério
      Público competentes, de modo a viabilizar a realização de ações conjuntas com vistas a diminuir
      os custos e aumentar a eficiência do controle;
      XV – promover a capacitação permanente dos servidores públicos dos órgãos e entidades que lhe
      estão subordinados, principalmente sobre práticas de
      gestão de riscos e controles internos preventivos; e
      XVI – incentivar a adoção das melhores práticas de
      governança e gestão de riscos nos órgãos e
      entidades públicas.
      § 1º Quando do exercício das atribuições previstas
      nos inc. III, IV, e VI do caput, deve, a autoridade
      máxima do sistema de controle interno, tomar
      medidas imediatas com o fim de sanar a
      irregularidade e, no prazo de 30 (trinta) dias,
      representar ao Tribunal de Contas competente, sob
      pena de responsabilidade solidária.
      § 2º Para fins do inc. XIII do caput é facultado aos
      Tribunais de Contas, sempre quando o cumprimento
      de determinação a uma respectiva unidade
      jurisdicionada requeira a adoção de medidas de
      efeitos gerais e sistêmicos, dirigir-se, alternativa ou
      conjuntamente, ao órgão central do sistema de
      controle interno.
      § 3º O descumprimento de determinação do Tribunal
      de Contas, realizada nos termos do § 2º deste artigo,
      e cuja matéria circunscreva-se às hipóteses previstas
      nos inc. I a IV do art. 5º da Lei nº 10.028, de 19 de
      outubro de 2000, constitui infração administrativa
      contra as leis de finanças públicas, punindo-se a
      autoridade máxima do controle interno com a sanção
      prevista no § 1º do art. 5º da Lei nº 10.028, de 19 de
      outubro de 2000.
      Art. 10. O sistema de controle interno atuará de modo
      preferencialmente preventivo e baseado em
      evidências, cabendo ao respectivo órgão central
      desempenhar, para o alcance de suas finalidades, as
      seguintes funções:
      I – transparência, incentivo ao controle social e
      ouvidoria pública;
      II – gestão de riscos e auditoria interna
      governamental; e
      III – correição administrativa.
      Art. 11. A função de transparência, incentivo ao
      controle social e ouvidoria compreende as seguintes
      atribuições:
      I – implementar programas voltados à prevenção da
      corrupção e ao incentivo à conduta ética e à
      integridade no âmbito da Administração Pública;
      II – coordenar as ações de acesso à informação,
      administrar o portal da transparência, promovendo a
      abertura das bases de dados e, quando não for
      possível, as respostas aos pedidos de acesso à
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      informação, na forma prevista na Lei nº 12.527, de 18
      de novembro de 2011;
      III – incentivar o controle social da aplicação dos
      recursos públicos, promovendo capacitações e
      disponibilizando material informativo para subsidiar a
      atuação dos cidadãos;
      IV – receber e analisar denúncias, reclamações,
      solicitações, elogios, sugestões e pedidos de acesso
      à informação e encaminhá-los, conforme a matéria,
      ao órgão ou à entidade competente; e
      V – produzir avaliações qualitativas e estatísticas
      indicativas do nível de satisfação dos usuários dos
      serviços públicos, bem como propor e monitorar a
      adoção de medidas para a correção e a prevenção de
      falhas e omissões na prestação de serviços públicos,
      nos termos da Lei n° 13.460, de 26 de junho de 2017.
      Parágrafo único. O órgão central do controle interno
      promoverá divulgação unificada, em meio digital e
      acessível, de todas as renúncias de receitas
      tributárias a que se refere o art. 14 da Lei
      Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
      Art. 12. A função de gestão de riscos e auditoria
      interna compreende, entre outras, as seguintes
      atribuições:
      I – implementar práticas contínuas e permanentes de
      identificação, avaliação e monitoramento de riscos,
      inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia
      da informação, propondo a implementação de
      medidas voltadas a mitigar a probabilidade de
      ocorrência dos riscos detectados;
      II – realizar atividades de auditoria interna e
      fiscalização, quanto à legalidade, legitimidade e
      economicidade, relativas às despesas realizadas e às
      renúncias de receitas concedidas, evidenciando a
      qualidade da aplicação dos recursos públicos;
      III – fiscalizar e avaliar a execução das leis
      orçamentárias e demais aspectos relativos à
      atividade financeira pública, inclusive ações
      descentralizadas custeadas com recursos públicos,
      nos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e
      patrimonial;
      IV – identificar situação de risco ao erário oriunda de
      conflito de interesses envolvendo agentes públicos e
      propor sua eliminação, inclusive determinando a
      revisão de códigos de ética ou de conduta, previstos
      no art. 5º, inc. XII, da Lei 13.460, de 26 de junho de
      2017, ou de programa de integridade;
      V – proceder à realização de auditorias periódicas nos
      programas de integridade dos órgãos e entidades
      públicos; e
      VI – determinar a instauração de tomadas de contas
      especiais e promover seu registro para fins de
      acompanhamento, nos termos fixados em instrução
      normativa do respectivo Tribunal de Contas.
      Parágrafo único. Na presença de indícios de dano ao
      erário, instaura-se, concorrentemente, a competência
      do respectivo Tribunal de Contas, com o qual os
      agentes do controle interno são obrigados a cooperar,
      sob pena de responsabilização solidária e pessoal.
      Art. 13. A função de correição administrativa
      compreende as seguintes atribuições:
      I – decidir sobre as representações ou denúncias
      fundamentadas que receber, indicando as
      providências cabíveis;
      II – realizar inspeções nos órgãos e entidades
      sob sua subordinação;
      III – instaurar e conduzir sindicâncias e processos
      administrativos disciplinares;
      IV – instaurar investigações preliminares e
      processos administrativos de responsabilização de
      pessoas jurídicas por infrações previstas na lei de
      licitações e contratos, na Lei nº 12.846, de 1º de
      agosto de 2013, e em outras normas correlatas;
      V – realizar tratativas necessárias para celebração de
      acordos de leniência, nos termos da na Lei nº 12.846,
      de 1º de agosto de 2013; e
      VI – organizar e manter, em meio físico e eletrônico,
      canal de denúncias, ao qual se dará ampla
      divulgação, para que qualquer pessoa física ou
      jurídica possa, inclusive de forma anônima, denunciar
      acerca de irregularidades ou ilegalidades
      relacionadas ao respectivo âmbito de atuação.
      Parágrafo único. Na presença de indícios de dano ao
      erário, instaurar-se-á, concorrentemente, a
      competência do respectivo Tribunal de Contas, com o
      qual os agentes do controle interno são obrigados a
      cooperar, sob pena de responsabilização solidária e
      pessoal.
      Art. 14. Para a realização de suas funções, o
      integrante de sistema de controle interno terá acesso
      irrestrito a sistemas informatizados, documentos e
      demais informações necessárias, inclusive quando
      classificadas na forma da Lei nº 12.527, de 18 de
      novembro de 2011;
      § 1º Os integrantes de sistema de controle interno
      deverão guardar sigilo sobre dados e informações
      pertinentes aos assuntos a que tiverem acesso em
      decorrência do exercício de suas funções, utilizandoos,
      exclusivamente, para a realização dos seus
      trabalhos, sob pena de responsabilidade
      administrativa, civil e penal.
      § 2º O agente público ou privado que, por ação ou
      omissão, causar embaraço, constrangimento ou
      obstáculo à atuação do sistema de controle interno,
      no desempenho de suas funções institucionais, ficará
      sujeito à pena de responsabilidade administrativa,
      civil e penal.
      CAPÍTULO IV
      DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
      Art. 15. Os trabalhos resultantes do exercício das
      atribuições do sistema de controle interno serão
      divulgados no portal da transparência do Poder da
      União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município
      correspondente, na forma de transparência ativa nos
      termos da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.
      §1º Os Tribunais de Contas fiscalizarão o
      cumprimento da obrigação de transparência
      mencionada no caput, sendo-lhes facultado, para
      tanto, os seguintes instrumentos, sucessivamente:
      I – avaliação qualitativa da transparência do controle
      interno, como capítulo da prestação de contas anual
      do órgão de controle interno ou mediante processo de
      fiscalização autônomo;
      II – fixação de prazo para suprir irregularidades, com
      imputação de multa na forma de suas leis orgânicas
      respectivas; e
      III – encaminhamento dos autos ao Ministério Público,
      para instauração de ação de improbidade
      administrativa por violação ao art. 11 da Lei nº 8.429,
      de 2 de junho de 1992.
      § 2º As medidas do parágrafo anterior podem ser
      impostas conjuntamente à sanção do §1º do art. 5º da
      Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, no caso de
      a informação a que se negou publicidade se colocar
      no âmbito das finanças públicas.
      Art. 16. Compete aos Tribunais de Contas realizar a
      avaliação qualitativa da gestão e governança dos
      órgãos e entidades que lhes forem jurisdicionados.
      Parágrafo único. Com vistas à regulamentação do
      exercício da atribuição prevista no caput, os Tribunais
      de Contas poderão expedir atos e instruções
      normativas, cujos termos e critérios serão observados
      por cada sistema de controle interno.
      Art. 17. Os Poderes da União, Estado e Município
      terão o prazo de 2 (dois) anos para implementar o
      sistema de nomeação por mandato fixo de dirigente
      de órgão central de sistema de controle interno,
      estabelecido nos arts. 4º e 5º desta Lei.
      Parágrafo único. Os municípios com até 10.000 (dez
      mil) habitantes terão o prazo de 3 (três) anos para se
      adaptar aos ditames desta Lei, contados da data de
      sua publicação.
      Art. 18. Esta Lei entra em vigor na data de sua
      publicação, revogadas as disposições em sentido
      contrário.

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